李向阳:“一带一路”是区域主义还是多边主义?

2019-06-13 15:47:00

来源:中国社会科学网

在国际经济学中,区域主义与多边主义有着明确的区分。简单地说,前者是指区域经济一体化的各种形式,后者则指范围覆盖全球的经济合作机制。同时,区域主义与多边主义又是相互关联的,区域主义既有可能成为多边主义的“垫脚石”,也有可能成为“绊脚石”。

“一带一路”理论中也有一个有争议的问题:它是属于区域合作机制(区域主义)还是多边合作机制(多边主义)?其答案不仅决定着“一带一路”的范围和治理结构,而且决定着它的发展路径选择。

在2015年中国政府发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》和2017年5月推进“一带一路”建设工作领导小组办公室发布的《共建“一带一路”:理念、实践与中国的贡献》中,都指出了“一带一路”的五大重点方向,从中可以看到,中国政府对“一带一路”所做的表述基本上属于区域经济合作机制。换言之,“一带一路”具有区域主义属性。

在《愿景与行动》中,中国官方对“一带一路”曾经做过两处原则性的表述:一是强调“一带一路”具有开放性;二是明确宣称“一带一路”以古丝绸之路为基础,但又不限于古丝绸之路。国务院新闻办公室在2018年1月发表的《中国的北极政策》白皮书中正式提出了“冰上丝绸之路”,具体包括哪些国家没有做出具体的界定,但有人认为,其西北航道延伸到欧洲,而东北航道则延伸到北美。这样,“一带一路”的地理范围就超越了最初的表述。与此相对应,近来许多媒体和学者宣称“一带一路”的范围不只是上述区域,而是包括所有志同道合的国家,“一带一路”就自然属于多边合作机制,具有多边主义属性。

学术界针对“一带一路”属性的这种认知分歧很大程度上源于对官方文件的不同解读,无论是区域主义倡导者还是多边主义倡导者对其判断都没有给出系统而有说服力的解释。

第一,“一带一路”的定位是多方合力、多方诠释的结果。对内它更侧重于西部边境省份的发展而非外交战略的需要,对外它是中国周边战略的延伸。

第二,新时期中国周边战略的基本理念就是亲诚惠容,但要把这一理念付诸实践就需要一个新的依托。这就决定了“一带一路”首先是服务于周边战略的区域合作机制。

第三,中国还不是一个完全意义上的世界大国,故其战略辐射目前只能集中在欧亚大陆,对区域战略态势的引导和掌控能力也主要局限于中国周边地区。

倡导多边主义的理论解释可划分为以下类型:

第一,中国版的经济全球化说。越来越多的学者开始把“一带一路”称为“中国版的经济全球化”或包容性全球化(包容性全球化=全球化+“一带一路”)。

第二,人类命运共同体说。通过推进“一带一路”建设,向国际社会阐释新时期中国外交的新理念新思想新举措,如构建以合作共赢为核心的新型国际关系、共同打造人类命运共同体等。由人类命运共同体目标所决定,“一带一路”的地理范围不应该只限于特定区域。

第三,全方位的对外开放说。既然“一带一路”是中国新时期全方位对外开放的载体,它就应该面向全世界。

第四,公共产品说。通过推动“一带一路”,中国需要从提供区域合作公共产品进一步升级为提供全球发展公共产品,彰显中国在国际公共产品供给方面由接受者、参与者到倡议者、主导者的角色转换,突出中国作用和中国贡献。

中国是“一带一路”的倡导者,“一带一路”首先必须服务于中国自身的战略目标。在这一点上,实现和平发展最为优先,因此“一带一路”的属性应该与中国崛起的路径选择相一致。

和平发展是中国对外战略的基本导向,但围绕崛起后的具体目标和崛起的途径还远未取得共识。

“一带一路”要服务于中国的和平发展,随之而来的第一个问题是,如果“一带一路”是一种多边合作机制,它与现有多边合作机制的关系是什么?是替代还是补充?

倘若两者是相互替代的关系,那么同时存在两套多边合作机制显然是和经济全球化背景相冲突的;倘若“一带一路”是对现有多边合作机制的补充,它就应该在现有多边合作机制内推动,比如,“一带一路”的贸易畅通需要在WTO框架内展开,“一带一路”的资金融通需要在国际货币基金组织和世界银行的框架内展开。这显然有悖于“一带一路”的初衷。

随之而来的第二个问题是,“一带一路”的多边主义属性与其发展导向有可能发生矛盾。

现有多边合作机制(进而是全球治理)是以规则导向为特征的,它不仅设置了进入门槛(如WTO接纳新成员的条件),而且对成员方的权利、义务、争端解决都做了明确的规定。

相比之下,“一带一路”的基本特征是发展导向。它没有明确的进入门槛,也没有统一的、有约束力的规则体系。为了适应不同类型国家发展的需要,“一带一路”承认多元化的合作机制并存。

面对一个以规则为导向的多边合作机制,“一带一路”与其对接很可能会陷入尴尬的处境:由西方大国主导制定的多边贸易规则+中国所提供的互联互通(以及资金、技术、援助等)。当然,可能会有人说,中国参与全球治理就是要改革现有的规则体系,但这并非一朝一夕所能完成的,况且美国及其西方盟友没有打算放弃对全球规则和秩序的主导权。

随之而来的第三个问题是中国是否具备为多边合作机制制定规则的能力?现有多边合作机制大多是二战后由美国主导建立起来的,如布雷顿森林体系、关税与贸易总协定(GATT)。同时,美国及其西方盟友共同维系了多边合作机制的运转。即使我们承认,作为发展导向型的国际合作机制,“一带一路”不排斥构建相应的规则秩序,至少在现阶段我们尚不具备构建一套多边规则的能力。

提供国际公共产品是大国崛起的必然要求。国际公共产品可进一步分为全球性公共产品与区域性公共产品。作为中国提出的一个国际化战略,“一带一路”要为国际社会所认同,必须具备国际公共产品的特性。

面对反全球化或逆全球化的浪潮,中国无外乎两种选择:参与全球化与引领全球化。如果是参与全球化,“一带一路”并不必然需要具备多边主义属性。在全球化的一个主要载体——WTO框架内,GATT第24条明确规定,区域贸易协定(RTAs)只要满足三个限制条件就是可以被接受的。正因为如此,自20世纪90年代以来,全球区域贸易协定与全球化呈现出同步发展的趋势。

区域贸易协定不仅没有阻碍经济全球化的发展,而且在实践中成为促进经济全球化的一个动力源。因而,“一带一路”的区域主义属性并不妨碍中国参与经济全球化,甚至它还可以成为推进经济全球化的新动力。

如果中国选择通过“一带一路”引领全球化,并且还要引领新型全球化(包容性全球化),那么逻辑上“一带一路”就必须具备多边主义属性。问题在于,现阶段中国是否有能力单独引领经济全球化。

首先,中国需要承担引领全球化的固定成本,如单方面向其他国家提供出口市场、长期承受贸易逆差、不要求发展中国家或最不发达国家做出对等的市场开放、向其他国家不对等地开放移民等。

其次,中国需要承担引领新型全球化或包容性全球化的成本。反全球化兴起的根本原因是收益分配的不公平,这既有国家层面的收益分配不公问题,又有一国之内产业层面、群体层面的收益分配不公问题。更重要的是,这里所说的不公平并不是绝对的不公平,而是相对的不公平。

众所周知,经济全球化会使所有参与国获益,但在发达国家看来,以中国为代表的新兴经济体获益相对更多,而它们获益相对较少。这是新型全球化或包容性全球化必须要解决的问题,为此中国需要承担额外的引领成本。

“一带一路”作为中国向世界提供的公共产品面临的另一个难题是如何协调国际社会的利益诉求与中国自身利益诉求之间的矛盾。

公共产品的基本特性是供给不足。目前,围绕国际公共产品的供给还存在两个特殊的因素:一是守成国美国正在大幅减少国际公共产品的供给;二是国际社会对“一带一路”的公共产品属性存在误解,不少发展中国家把它看成是中国的一项准对外援助战略,以至于国际社会对“一带一路”的需求超越了我们的提供能力。对此,我们必须有清醒的认识。

大国崛起固然需要提供公共产品,但它所提供的数量和类型需要与国力相适应。当美国因无力或不愿充当国际公共产品的提供者,转而把战略资源收缩到国内时,中国不能超越国力提供全球性公共产品,填补美国留下的空缺。以现有国力为前提,中国所能提供的公共产品类型将主要是区域性公共产品和一部分全球性公共产品。同时,中国不仅需要向国际社会讲清楚“一带一路”的定位、属性、目标和治理结构,而且要真正履行共商、共建、共享的基本原则,消除“一带一路”公共产品属性等同于免费午餐的误解。

秉承正确的义利观与“一带一路”的属性

秉承正确的义利观是“一带一路”建设的原则,也是决定“一带一路”最终成功与否的关键所在。义利观的核心要义是以义为先,义利并举。这是一种具有中国特色的经济外交理念。

在正常的国家间合作中,予和取应该维持大致的平衡;同时,对有些国家要实施多予少取,甚至是只予不取,也就是允许搭便车。对不同国家实行差别对待是大国经济外交的一种惯例。

当今世界不同类型国家的发展水平存在巨大差异,不能以同一规则适用于所有国家。实际上,即使在现有的多边贸易谈判中,发达国家、发展中国家、最不发达国家所做出的承诺也各不相同。

微观或企业层面的目标更多体现为利,宏观或国家层面目标更多体现为义。这也就是习近平所讲的,中国企业走出去既要重视投资利益,更要赢得好名声、好口碑,遵守驻在国法律,承担更多社会责任。

总之,在义和利的辩证关系中,要使两者做到相互依存、相互促进,最重要的是要把握一个度:利要服务于义,同时不能为强调义而放弃利。

具体到“一带一路”建设中,如果没有义,它将失去存在的价值;反之,如果没有利,它将失去可持续发展的基础。在这种意义上,判定“一带一路”是否成功取决于义利观是否真正实现。

把“一带一路”的属性置于义利观的框架内,我们就会发现多边主义说会陷入难以实施的困境。

第一,在“一带一路”框架内落实义利观需要构建一整套机制化安排,短期内机制化安排的缺位难以把所有国家纳入进来。作为中国特色的经济外交理念,其实施没有可供复制的模式,这就决定了它是一个不断探索的过程。显然,在全球范围内的探索难度无疑要大于特定区域内的探索难度。

第二,现阶段把主要发达国家纳入“一带一路”框架面临两类难题:一是这些国家把“一带一路”看成是中国“另起炉灶”,它们内心并不接受“一带一路”框架下的规则秩序;二是中国如何对来自发达国家的成员履行“多予少取、只予不取”和“搭便车”承诺。

第三,把所有发展中国家纳入进来,现阶段落实义利观同样面临可行性难题。一方面,多数发展中国家参与“一带一路”所看重的是中国可能给予它们的利益让渡;另一方面,即使按照差别待遇原则,多数发展中国家也应该得到利益让渡。现阶段中国显然不具备这样的能力。

现阶段为“一带一路”赋予多边主义属性看起来会非常美好,但其最大的问题是缺少可行性。由于“一带一路”的发展导向特征,在起步阶段赋予其区域主义属性不仅具有可行性,而且能够为最终走向多边主义奠定基础,完成其目标或定位。

第一,“一带一路”的发展导向决定了它能够从区域主义最终走向多边主义。与现有的区域经济一体化机制相比,“一带一路”最突出的特征是发展导向。由于现有区域经济一体化机制以规则为导向,其较高的进入门槛和复杂的规则体系客观上把许多发展中国家(尤其是最不发达国家)排除在外,使之失去了参与国际经济合作的机会。而“一带一路”不以规则为前提,允许不同类型的合作机制并存,真正体现了开放的区域主义理念,从而为广大发展中国家参与区域经济合作(及经济全球化)、实现经济发展创造了条件。按照区域经济一体化理论的逻辑,当一项区域贸易协定具备开放特征时,它就能促进全球贸易投资自由化。也就是说,区域主义就能够成为多边主义的“垫脚石”。

第二,“一带一路”的发展导向并不意味着排斥构建规则。 “一带一路”不以规则为前提,但这并不意味着它不需要制定规则。从“一带一路”的内部运行机制来看,贯彻义利观需要协调好短期目标与长期目标的关系、予与取的关系、微观层面目标与宏观层面目标的关系。这都需要有相应的规则和机制化安排作保障。

第三,发展导向与区域主义相结合有助于“一带一路”实现全方位对外开放的目标。中国共产党第十九次全国代表大会报告对“一带一路”与全方位对外开放做了明确的表述。相比此前的对外开放,全方位对外开放体现在开放的地域空间、开放的方式、开放的机制、开放的内容、开放的目标是全方位的,以“一带一路”为载体的开放并不排斥其他形式的开放。在推动“一带一路”的区域合作的同时,中国将继续推动在多边领域的合作;在推动与“一带一路”沿线国家合作的同时,中国将继续推动与其他地区的国家合作;在推动“一带一路”建设的同时,中国也在加快构建自由贸易园区和自由贸易港等开放载体。

第四,发展导向与区域主义相结合有助于“一带一路”实现人类命运共同体的目标。大国的崛起都需要提供全球治理的基本理念。人类命运共同体是中国在崛起过程中为改善现行全球治理体系的弊端,适应新一轮经济全球化的要求向世界提供的全球治理新理念。

当今全球治理体系面临着“治理赤字”“民主赤字”与“发展赤字”,在这种背景下,人类命运共同体的提出可以说恰逢其时。就其内涵而言,政治上,各国要相互尊重、平等协商,坚决摒弃冷战思维和强权政治,走对话而不对抗、结伴而不结盟的国与国交往新路;安全上,要坚持以对话解决争端、以协商化解分歧,统筹应对传统和非传统安全威胁,反对一切形式的恐怖主义;经济上,要同舟共济,促进贸易和投资自由化便利化,推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展;文化上,要尊重世界文明多样性,以文明交流超越文明隔阂、文明互鉴超越文明冲突、文明共存超越文明优越;生态上,要坚持环境友好,合作应对气候变化,保护好人类赖以生存的地球家园。从这种表述中可以看出,合作与共赢是这一理念的核心,责任与利益共担是这一理念的基本原则,包容与可持续发展是这一理念的目标。

人类命运共同体超越了自由贸易理念和民主、自由、人权理念,为全球治理的改革指明了方向,但这将是一个长期渐进的过程。在这种意义上,“一带一路”的发展导向与区域主义属性能够实现这一目标的要求。“一带一路”的区域主义属性与发展导向特征相结合将为最终实现多边主义属性奠定基础,进而使其能够充当全方位对外开放的平台与实现人类命运共同体的目标。(作者为中国社会科学院亚太与全球战略研究院李向阳,来源:《世界经济与政治》)